1 国际IP地址分配管理现状

　　国际互联网IP地址最初由美国政府与互联网编号分配机构IANA（Internet Assigned Numbers Authority）签署协议授权其进行分配。在ICANN成立以后则由ICANN统一负责对IP地址的分配进行管理。但是具体执行还是由IANA负责。

　　IANA并不直接面向用户，它是先把地址分配给地域性的IP地址管理机构RIR（Regional Internet Registry）。这些地域性的IP地址管理机构目前有5个：ARIN（北美地区）、LACNIC（拉丁美洲）、RIPE NCC（欧洲地区）、APNIC（亚太地区）、AFRINIC（非洲地区）。在RIR之下是国家级注册机构（NIR）和本地区注册机构（LIR），我国的国家级注册机构是中国互联网络信息中心（CNNIC）。RIR负责将地址空间分配给下一级注册组织（如NIR）或者ISP，同时授权他们进行地址空间的指定 和分配 的权利。负责IP地址和AS号码的分配的组织结构如下图所示。

图1 互联网IP地址分配机构的组织结构

　　IP地址分配的基本策略是“先到先得、按需分配”。各级地址分配机构都只依据现在已经存在的实际需求将IP地址分配给提出申请的单位。

2 目前国际上对于IP地址分配和管理方式的争论

　　2.1 IP地址资源紧缺与否的争论

　　IPv4地址总量有40多亿个，全世界平均每3个人拥有2个。在互联网发展初期，IP地址分配政策比较宽松，再加上当时按类（A/B/C）的分配方式，造成了很多A类和B类地址分配以后并没有得到很好的利用，浪费了大量地址空间。随着互联网的急速扩张，全球对于IPv4地址的需求日益加大。为了尽量减缓IP地址耗尽的速度，目前各个RIR都遵循很严格的IP v4地址分配政策。负责受理互联网发展速度最快的亚太地区IP地址分配的APNIC，更是制定了非常严格的IP地址分配原则，以应对IP地址申请不断增加的情况。

　　对于IPv4地址资源紧缺的问题，目前存在两种声音：

　　一种是：互联网的最初设计理念之一就是网络上的设备都需要IP地址，且应全网唯一（这里暂且不谈私有地址），这一特性决定了IP地址是一种潜在的稀缺资源。同时尽管RIR采取了严格的分配政策，但随着网络规模扩张、新业务的不断出现、尤其是互联网和传统电信网的融合步伐逐渐加快，所剩不多的IPv4地址，将在很短的时间内耗尽；
另一种是IPv4地址目前还有将近30％的剩余，并且一些被搁置的IP地址被主动释放出来，根据目前IPv4地址的消耗率，有关专家（包括ICANN的主席Vinton G. Cerf博士）预测，IPv4地址可继续供应15到20年。

　　实际上，我们也不能简单的判断这两种观点哪一种更具可信性，因为互联网的发展是没有人能够预料的。但有一点可以肯定，在中国，现有的IPv4地址数量、以及APNIC的IP地址分配政策（例如：非常不鼓励使用静态IP地址、不为WAP终端用户分配合法IP地址等），已经在很多地方限制了互联网新业务的发展以及互联网与传统电信业务融合的步伐。

　　对于IPv6地址，至少在目前还没有人能够看到其将会被用尽的可能。IPv6地址总量是2128（即340,282,366,920,938,463,463,374,607,431,768,211,456）个，按全球土地面积分配，每平方米可获得665,570,793,348,866,943,898,599个IPv6地址。

　　但是另外一种观点则认为，互联网的不可预测性决定了，IPv6地址也是可能被耗尽的，20年前，又有谁看到了IPv4今天窘境？

　　2.2 IP地址分配公平性的争论

　　一方面，很多发展中国家对于现在IPV4地址“按需申请，先到先得”分配方式提出了质疑。

　　由于互联网是自下而上发展起来的，IP地址的分配缺乏整体规划，尤其是其采用的“先来先得，按需申请”的分配政策，造成了IPv4地址的分布很不均匀的情况。同时对于一些互联网基础设施发展较晚、需求还没有释放出来的发展中国家，这种政策也是很不公平的。目前世界上的IPv4地址还有30%左右没有分配。这仅剩的三分之一不到的地址，即便全部分配给这些国家，也不可能满足其潜在的发展需求。而事实上在现有的分配政策下，今后他们仍然不会获得太多的IPv4地址。这与联合国倡导的互联网全球发展战略是相违背的，也会进一步加剧扩大已经形成的发达国家与发展中国家之间的数字鸿沟。

　　当然，ICANN以及其授权的区域性地址分配机构也很清楚这个现实，但他们坚持认为，这种状况正在逐渐改善，根据ICANN以及APNIC的声明/报告均有数据显示近两年来亚太地区所获得的IP地址数量相对其他地区是较多的。
然而造成全球地址分布不均的原因是“先来先得，按需申请”政策，这种分配体制不变，就算今后亚太地区IPv4地址仍维持高速增长，也不可能从全球范围内改变这一问题。况且暂且不谈非洲和南美洲，但就亚太地区的IPv4地址总量和发展需求而言，也还是非常匮乏的。

　　美国现有IPv4地址 12亿个左右，平均每个美国人有4个IPv4地址。中国目前有59945728个（截止到2005年1月19日），大约21个中国人1个IPv4地址（按13亿中国人计算）。

　　在过去的两年中，申请并得到IPv4地址最多的国家依次是中国、日本和美国。

　　对于IPv6地址，情况也是一样：根据各RIR的统计，截至到2004年11月，全球已分配725个IPv6地址块，其中美国99块，日本73块，德国72块，荷兰43块，英国41块，韩国31块，中国台湾省16块，中国大陆14块。从上述数据可以看出，少数发达国家依旧占据着已分配地址的大多数。这是目前实行的分配政策导致的必然结果。如果维持现状，发达国家将会继续像在IPv4时代那样最终占据大量的地址资源；而互联网发展相对落后的国家将会像IPv4时代一样，只能拥有相对较少的IPv6地址。

　　要改变这种状况，需要改变IP地址的分配机制，使得IP址的分配更加公平合理。

　　为此，国际上出现了希望将IPV6地址为国家预留的提法，以保证发展中国家互联网的发展。赞同或具有类似这种想法包括ITU、中国、巴西等。

　　另一方面，美国、ICANN等互联网既得利益者则认为：现行的IP地址分配策略运行良好，且保证了互联网持续、稳定的发展，不应改变。

　　2.3 IP地址分配管理权属的争论

　　这个争论是针对ICANN的，因为ICANN是美国一个注册公司，通过MOU（该协定有效期到2006年底）直接向美国商务部负责。在这一点上，ICANN的基本属性导致了国际社会对其管理互联网资源的授权合法性产生了质疑。这里包括管理机构自身存在的合法性、执行程序的合法性、决议的合法性等。

　　ICANN管理着各国互联网发展所需的重要的网络资源。而IP地址资源的管理是涉及公共政策的问题，是国家的重要基础资源。尽管ICANN声称自己是一个具有广泛代表性的国际组织，但是其自身的存在却必须由美国商务部来决定，缺乏在国际法框架内的合法授权，因此ICANN的存在合法性受到置疑。

　　ICANN是一个民间组织，主要由私营部门和民间团体的代表组成。在ICANN中，政府只能通过ICANN下设的政府咨询委员会（GAC）来发表意见，这些意见只能作为ICANN理事会的参考。政府不能参加ICANN的表决，没有决策权。因此ICANN执行程序的合法性也受到越来越多的置疑。在讨论与各国国家利益密切相关的问题时，各国政府没有参与决策的途径，这种执行程序的合理性和合法性均存在问题。

　　而对于IP地址这种国家的重要基础资源，由ICANN在将各国政府排除在决策层的情况下进行分配，因此其分配结果的合法性也是应当受到置疑的。

　　一方面广大发展中国家认为：由于互联网已经成为与国家社会进步、经济发展密切相关的全球性基础设施，而政府是公民利益的代表，因此在与互联网发展密切相关的IP地址管理策略的制订中，不但应为政府提供发表意见的有效途径，而且应使政府能够在IP地址等重要的网络资源管理中有参与决策的权力。

　　而以美国为首的少数发达国家，由于他们是既得利益者，尤其是美国，由于其实际上还控制着ICANN，因此主张ICANN对IP地址的管理机构保持不变，可以对其进行一定的改革。但却坚决不同意将政府引入ICANN组织内部。
目前联合国以及国际社会正在通过积极的工作力图协调这个问题。

3 建立国际IP地址管理新机制的思路

　　3.1 ITU关于国际IP地址分配的新设想

　　针对前面国际社会对于互联网IP地址分配的争议和存在的诸多问题，2005年初，国际电联标准局局长赵厚麟先生代表ITU提出了一个新的设想：即所谓双轨制或者“一球两制”。

　　国际电联表示，将积极支持现行的那些有能力的全球性和区域性的非赢利的民营的IP地址管理机制继续存在并健康发展，同时建议，在全球IPv6的地址中划出一块，由国际电联按照公平合理的原则免费直接分配给每个国家，再由各国根据各自的管理办法在各自的国内市场分配管理，并建议各国政府考虑将那些操作性的乃至带有商业行为的工作交给有能力的民营机构执行。

　　ITU认为这种方式可以有效地解决所谓资源主权问题，各国可以更有效地规划建设各自国家的网络和服务，而网民们在选择申请地址时多了一个选择对象，有利于加强市场竞争。

　　3.2 我国对于建立国际IP地址管理新机制的建议

　　3.2.1 原则和操作建议

　　在提出具体管理机制新思路之前，首先应当明确一个基本原则：包括IP地址在内的互联网资源的管理是公共政策问题，对于属于公共政策范畴内问题，各国政府参与决策管理是必须的，这在联合国关于互联网治理的《原则宣言》已经得到明确承认。

　　我们国家在参与联合国互联网治理工作中，一直坚持认为：IP地址管理问题应该放在联合国框架下讨论解决；各国政府应该在IP地址管理中发挥主导作用，并为其它利益相关方提供充分发表意见的有效途径。应该改变目前的IP地址分配机制，采用“IP地址按国家预留”的原则，建立公平、公正、合理的IP地址分配的新机制。充分考虑各方的需求，缩小数字鸿沟，保证互联网健康、稳定、持续的发展。

　　我国对于IP地址分配新机制的具体建议主要包括以下几点：

　　1）本着尊重现实和维护互联网稳定运行的原则，对于IPv4的分配应继续沿用现行的分配政策。

　　2）对于IPv6地址的分配，建议为各国预留连续地址，预留IP地址的具体分配和管理工作可继续交由ICANN操作，如继续采用现有的ICANN－RIR分配模式。

　　3）预留方案应当在联合国框架下的政府间组织中由各主权国家，按照公平、民主、透明的原则协商确定；在此过程中应保证其它利益相关方的充分参与，广泛听取他们的意见和建议。

　　3.2.2 新机制的优势分析

　　• 充分尊重各国主权和公共利益

　　互联网发展到今天，已经成为重要的全球公共基础设施，并渗透到各国政治、经济、文化、宗教等诸多方面，与各国的公共政策及公共利益有着密切的联系，因此，互联网治理的所有问题都与各国的主权与公共利益密不可分。IP地址是一种不可再生的网络资源，作为新一代的互联网地址资源，IPv6的分配理应更多地考虑各主权国家的现实需要。采用按主权国家预留的分配制度，既简化了目前的管理体制，又在公平的原则上给了互联网的后生力量更多的发展空间，必将会给全球的互联网发展带来新的生机。

　　• 为互联网不发达的国家预留足够的发展空间，有利于缩小数字鸿沟

　　现有对IP地址的“先到先得、按需分配”策略已受到广泛置疑，因为它对极少数互联网产业较为发达的国家是有利的，却对绝大多数互联网发展相对滞后的国家是不利的。这种资源分配方式极有可能形成难以攻破的资源壁垒，进一步扩大业已存在的数字鸿沟。

　　正如《原则宣言》指出：交流是一种基本的社会过程，是人类的基本需要，而且是所有社会组织的基础。每个人，无论身在何处，均应有机会参与信息社会，任何人都不得被排除在信息社会所带来的福祉之外。现有的分配注册导致的实际结果对于《原则宣言》所指出的精神背道而驰。 因此，基于互联网发展的长远考虑，应为广大发展中和欠发达国家预留足够的IP地址空间，即使短期内这些国家申请地址的积极性不高，也不会影响到全球互联网的互联互通，更不会对现有互联网的稳定造成威胁。

　　• 有利于IP地址信息管理和溯源工作

　　互联网资源（IP地址、域名、根服务器等）是全球公共资源，其管理涉及公共利益，是重要的公共政策问题。互联网应用层面的许多公共政策问题，如打击和应对垃圾邮件、不良内容、侵犯知识产权、隐私和消费者权益、网络犯罪等问题，都需要有准确的互联网资源管理信息作为支持。如果政府能够最大程度掌握本国的IP地址的分配情况和具体信息，则将非常有利于打击网络上的这些不良事件。